立法，保护治理母亲河黄河

黄河是中华民族的母亲河，千百年来，养育了无数炎黄子孙，孕育了古老而伟大的中华文明。

党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河，多次就黄河流域生态保护和高质量发展作出重要指示，为黄河保护立法提供了指引和遵循。今年全国人大常委会已将黄河保护立法列入立法计划。

4月9日至13日，全国人大常委会调研组围绕黄河保护立法开展调研，第一站选在黄河流域省份陕西。

调研组指出，黄河保护立法，要全面贯彻习近平生态文明思想，全面贯彻新发展理念，把习近平总书记提出的生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动实现高质量发展的指示要求和党中央决策部署，充分体现到法律条文中。

4月9日，调研组首先来到陕西榆林佳县调研。这里地处黄河中上游，县城建在山包上，黄河在城中穿行。周围曾经沙化严重，经过持续治沙造林，而今已是草木新绿、生机盎然，生态环境有了很大改善。

榆林几个县的同志向调研组反映：大量遗留矿山压占土地，对土壤、植被、地下水含水层造成很大破坏，采空区、沉陷区既涉及地表生态又危及生命安全，亟须采取土地复垦利用、矿山植被重建、空陷区块治理等措施，实现矿区生态系统功能恢复和提升。调研组表示，要通过调研，以法治方式推动解决这些问题。

调研组认为，黄河保护立法，主基调是保护和治理。只有保护好黄河、治理好黄河，才能为高质量发展提供最基本的保障，才谈得上高质量发展。

为凝聚立法共识，4月13日，调研组在西安召开了由黄河流域9省区人大常委会和国务院有关部门的同志、部分全国人大代表参加的座谈会，共商如何立法保护黄河。

座谈会上，黄河生态保护修复是大家最关注的问题。甘肃省人大常委会副主任陈克恭、青海省人大常委会副主任刘同德都提到了黄河源生态环境保护。调研组认为，黄河上游是生态功能重要地区，要提高源头区水源涵养功能。调研组在陕西了解到，渭河北岸黄土高塬和黄土台塬地面坡度大、水土流失严重等地区，探索了塬面、沟头、沟坡、沟道“四位一体”防护措施。调研组认为，一些好的做法，经过认真研究论证，都可以写进法律。

“要强化‘一盘棋’引领，加快黄河流域生态保护和高质量发展总体规划和各类专项规划的编制。”在座谈会上，全国人大代表、陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰和内蒙古人大常委会副主任和彦苓提出了规划和空间管控建议。调研组认为，要通过规划推进沿黄9省区探索富有地域特色、因地制宜的生态环境保护和高质量发展路径。

水是黄河最突出的问题。黄河水资源总量仅占全国的2％，却养育着全国12％的人口，灌溉着全国15％的耕地，人均占有量仅为全国平均水平的27%。如何把习近平总书记提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”作为龙头，作为一项“硬约束”指标，调研组认为，必须在控水方面划下红线，作出约束性、强制性要求，把重要的节水措施法定化，在法律中建立最严格的水资源保护利用制度。

陕西省委书记、省人大常委会主任刘国中介绍，陕西为加大污染防治力度，建立了五组河湖长制体系，“一河一策”“一湖一策”推进黄河干流及主要支流综合治理。调研组表示，这些好的经验和做法，在制定法律时要认真研究吸纳。立法要明确规定非法排污、非法占用岸线资源等污染行为应承担的法律责任，加大处罚力度。对于行政机关人员、相关单位及个人未尽职责、超越职责以及滥用职权的行为，也要明确其法律责任。

黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大的河流之一，现在下游地上悬河长达800公里。山东省人大常委会副主任王良讲道，山东这个问题就十分突出，一旦发生洪水决溢，将造成生态环境灾难。调研组认为，要紧紧抓住水沙关系调节这个牛鼻子，强化综合性防洪减灾体系建设，构筑沿黄人民生命财产安全的稳固法治防线。

针对流域生态环境风险管控问题，山西省人大常委会副主任李俊明、四川省人大常委会副主任杨洪波在座谈会上谈道，黄河流域地质灾害风险隐患大，生物多样性保护受威胁，生态安全形势严峻。调研组认为，法律要明确建立流域突发环境事件监控预警体系，对可能发生的生态环境风险事故及其危险因素，依法进行监测、分析、预测、预警和环境影响评价等，强化流域生态环境风险防范。

河南省人大常委会副主任赵素萍、宁夏回族自治区人大常委会副主任彭友东提出，要解决“九龙治水”、分头管理等问题，建立中央统筹、省区负总责、市县落实的工作机制。调研组认为，这些完善黄河流域管理体制机制的意见，要在法律中得到体现，形成一套管用、可行、能操作的制度规定。

神泉堡革命纪念馆位于佳县城西。当年毛泽东和党中央转战陕北时，曾在佳县生活、战斗过100多天，在这里发表了《中国人民解放军宣言》，毛泽东为县委题词“站在最大多数劳动人民的一面”。

调研组提出，这里既有传统文化，又有红色文化，可以好好开发红色旅游。沿黄河流域文化设施要保护好，优秀文化要传承好、弘扬好，这很有意义。

黄河文化是中华文明的文脉，文化根基深厚，有河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，各种历史文化遗产星罗棋布。传承和保护黄河文化是黄河高质量发展的重要内容，要通过保护历史文化带动高质量发展。调研组建议，把黄河文化资源调查认定、黄河文化遗产廊道建设、黄河国家文化公园建设、打造黄河文化旅游带等重要措施以法律方式加以推动，把旅游产业定位为黄河流域各省区的支柱产业之一，既带动当地群众致富，也推动中华传统文化的传承、保护和弘扬。对大拆大建、破坏黄河文化的，要依法予以严惩。

突出生态保护修复、突出流域生态环境保护规划、突出全流域水资源节约集约利用、突出污染系统治理、突出水沙调控、突出流域生态环境风险管控……坚持科学立法、民主立法、依法立法，全国人大常委会通过调研，充分听取各方意见建议，目的是为了制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。（记者 王比学）

《人民日报》（2021年04月16日 第02版）