优化行政区划设置 正确认识撤县设区

党的十九届五中全会《建议》提出：“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”我们要深刻认识这一重要部署安排的重大意义。在加快构建新发展格局的形势下，现行行政区划还不能完全适应经济社会发展要求，有必要作出一定调整。一些中心城市为了优化空间布局，通过撤县设区适度扩展城区规模，是落实这一重要部署安排的有力举措。需要认识到的是，撤县设区是为了更好发挥中心城市和城市群带动作用，一些人对于县制消失的担心是不必要的。我们应当从行政区划调整历程、国家区域发展战略以及城镇化发展规律的角度，客观看待部分城市“无县”的原因和撤县设区的背景，避免对行政区划调整的误解。

撤县设区或设市是顺应城镇化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一种调整。区（市）与县的最大区别在于，前者采取的是城市管理方式，后者采取的主要是农村管理方式。一些县特别是大城市、特大城市周边的县，城镇化率已经达到了很高水平，继续沿袭农村管理方式已不符合实际需要，不利于当地发展，撤县设区是其提升治理现代化水平、提升地区管理能力与效率的必然要求。上世纪90年代以来，我国城镇化快速推进。最近10多年，撤县设区调整的主要目的是提高城镇管理单元数量与城镇化水平的匹配程度。从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个，县减少了141个；常住人口城镇化率提高了25.36个百分点，县的数量仅减少了9.63%。数据表明，从适应城镇化的角度看，市辖区数量增长并不多，县的数量减少也是适度的，市辖区数量增长幅度与县的数量减少幅度符合城镇化发展规律，并未导致市辖区与县的数量失衡。

应当看到，撤县设区后形成的“无县”城市几乎都是国家经济中心或重要节点城市，并未泛化到中小城市。党的十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。党的十九届五中全会《建议》强调：“统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”当前，城市群日益成为新型城镇化的主体形态和现代化建设的重要载体。将城市群中的核心城市所辖县改为区，是落实国家新型城镇化战略与区域协调发展战略的具体安排。

根据城镇化发展规律，我国城镇化仍处于扩张期，未来还会有一些中心或节点城市进入“无县”行列。特别是在“十四五”时期，为了提升中心城市、都市圈与城市群的带动作用，需要稳妥审慎、有选择地推进撤县设区。就省级行政区层次而言，管辖范围偏小、人口集聚不足或经济总量不大的省会城市，需要积极推进一些城镇化水平较高的县改为区；而那些省会城市的人口与经济活动高度集聚的省份，需要着重培育非省会次级中心，以完善区域城市等级体系，其撤县设区的重点应该放在次级中心，不宜通过撤县设区继续扩大省会城市规模。鼓励在重点都市圈和城市群通过撤县设区培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同类型地区撤县设区的目的与重点各不相同，不能盲目攀比与跟风。各地区在制定撤县设区规划时，需要深入论证区划调整的必要性、可行性，方案的优缺点以及可能存在的风险。各级政府与行政区划主管部门在审批行政区划调整规划时，需要进一步明确并规范撤县设区的政策条件、专家论证制度和批准程序，努力提高城镇化质量。

总之，一些“无县”城市的出现是城镇化发展的必然结果，撤县设区是适应城镇化进程、落实国家战略的行政区划调整举措。具有悠久历史的县制不会也不可能消失，将撤县设区理解为“无县化”或“无县时代”是错误的。

（作者为中国人民大学应用经济学院教授 张可云）

《 人民日报 》（ 2021年02月08日   第 09 版）