为乡村振兴提供有力法治保障

游客在广西壮族自治区梧州市长洲区倒水镇富万村的果园内采摘葡萄。何华文摄（人民视觉）

山东蓬莱市利和祥农机专业合作社的农机手在麦田植保作业。于良意摄（人民视觉）

浙江省台州市仙居县淡竹乡下陈朱村依山傍水，一排排民居整齐划一，构成了一幅美丽的乡村画卷。陈月明摄（人民视觉）

江苏省宿迁市泗洪县龙集镇一农场内，农民驾驶收割机进行收割作业。张连华摄（人民视觉）

6月18日，《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》首次提请全国人大常委会审议。为什么要制定这部法律，立法如何促进乡村振兴？记者进行了采访。

什么是“乡村”？

习近平总书记指出，法律是治国理政最大最重要的规矩。“制定乡村振兴促进法，就是要把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，确保乡村振兴战略部署得到落实，确保各地不松懈、不变调、不走样，持之以恒、久久为功促进乡村振兴。”全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，“实现乡村全面振兴，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好‘三农’工作的总抓手。”

“可以把地方创造的实践证明行之有效、可推广可复制的乡村振兴经验上升为法律，为农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展构建更加完善合理的法律制度保障。”全国人大常委会委员陈国民说。

党中央对制定乡村振兴促进法高度重视。2018年中央一号文件提出，“强化乡村振兴法治保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”十三届全国人大常委会将制定乡村振兴促进法列入立法规划，并明确由全国人大农业与农村委员会牵头起草。

制定乡村振兴促进法，摆在立法机关面前的第一个问题是“什么是乡村”？陈锡文说，不仅学术理论界与实务部门对乡村的概念存在不同认识，而且不同发展水平的地区对乡村的界定也有差别，例如城郊村、城中村、建制镇等是否属于乡村的范围，是否适用本法等。考虑到本法属于促进法，法律的适用范围可为各地区从当地实际情况和工作需要出发保留一定尺度。为此，草案规定，本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡（民族乡、镇）、村（含行政村、自然村）等。

有哪些“干货满满”的制度设计？

“法律起草时，我们认真研究、参考了我国现行有效的其他促进类法律的立法经验，着重强化法律规范的可操作性。”陈锡文说。

实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴是乡村全面振兴的核心内涵和主要抓手。对此，草案分别以五大振兴为主要内容依次设立专章，着重从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等方面，明确相关措施，完善相关制度，保障乡村全面振兴。

草案规定，省、自治区、直辖市人民政府应当采取措施确保耕地数量不减少、质量有提高；村民委员会、农村集体经济组织应当为返乡入乡人员和社会人才提供必要的生产生活服务，并可以根据实际情况提供相关的福利待遇；各级人民政府应当支持农业农村农民题材文艺创作；禁止违法将城镇垃圾、工业固体废物、未经达标处理的城镇污水等向农业农村转移；选拔熟悉农业农村工作的干部充实到地方各级党政班子……一系列具体规定，明确了各方的责任、义务，也让这部法“干货满满”，有很强的可操作性。

实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。为此，草案专设扶持措施一章，将党中央强农惠农富农政策上升为法律规范。草案规定，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，力度不断增强、总量持续增加。国家鼓励以省为单位统筹设立乡村振兴产业发展基金，通过政府出资引导、吸引社会资本投入、以直投或者参股子基金的方式支持乡村产业技术创新；鼓励金融机构依法创新金融产品和服务模式，推动新技术在农村金融领域推广运用，大力发展农村普惠金融，为乡村振兴提供金融服务。

“草案分别就财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障，以及社会资本参与乡村振兴等作出规定，从政策扶持上落实农业农村优先发展。”全国人大农业与农村委员会副主任委员李春生说。

如何回应农民权益保护等热点问题？

在实施乡村振兴战略的过程中，许多热点问题引人关注。比如，如何让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁？怎样避免一些地方合村并居中出现的农民“被上楼”现象？对此，乡村振兴促进法也作出了回应。

草案规定，县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的前提。

“实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。要坚持好农村基本制度，坚守好底线，保护好农民利益，更好激发农村内部发展活力；同时，要着力统筹城乡基础设施建设，促进城乡基本公共服务均等化，优化农村外部发展环境，缩小城乡发展差距。”陈锡文说。

草案专设一章，规定县级以上人民政府应当推进城乡统一规划，因地制宜安排村庄布局，完善城乡基本公共服务体系，提高乡村居民社会保障水平，推动人口、土地、资本等要素在城乡间有序流动，建立健全有利于农民收入持续稳定增长的机制。

据李春生介绍，草案在强化乡村生态环境保护的同时，还着力强调乡村文化振兴。要求各级人民政府采取措施，保护、传承和发展农业文化遗产和非物质文化遗产，保护历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨，整体性保护农村文化生态，挖掘优秀农耕文化的深厚内涵。

怎样让法律规定真正落到实处？

“为确保乡村振兴各项工作有效开展，层层压实推进乡村振兴的责任，草案专设监督检查一章，多层次、多角度地落实乡村振兴相关方面的责任。”陈锡文说。

“草案明确乡村振兴主体责任，建立考核评价制度。”陈国民介绍，草案规定，建立实施乡村振兴战略的目标责任制和考核评价制度，地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任，县级以上地方党委和人民政府应当以适当方式考核本级党委和人民政府相关部门负责人、下级党委和人民政府及其负责人完成乡村振兴目标情况，考核结果作为有关领导班子和领导干部综合考评的重要内容。

“我关注到，草案建立了乡村振兴战略实施情况报告制度。这将有力促进各级党委政府落实乡村振兴的任务。”广西壮族自治区人大常委会副主任张秀隆说。草案规定，各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告乡村振兴战略实施情况，省级以下各级党委和政府每年向上级党委和政府报告乡村振兴战略实施情况。

草案规定，各级人民政府及其有关部门不履行或者不正确履行乡村振兴促进工作职责的，依照法律法规和国家有关规定追究责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

此外，草案还建立了检查制度并明确相关部门的监督检查职责，明确要求，国务院农业农村主管部门会同有关部门组织对各省（自治区、直辖市）乡村振兴战略实施情况开展监督检查，县级以上地方人民政府定期对下一级人民政府乡村振兴战略实施情况开展监督检查；各级审计、财政、发展改革等部门按照各自职责对农业农村投入优先保障机制、乡村振兴资金安全和绩效情况等进行监督检查，对发现的问题，依法予以处理。（记者 徐隽）

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《 人民日报 》（ 2020年07月16日   第 18 版）