奖励诚信 惩戒失信（坚持和完善人民代表大会制度·地方立法新实践⑤）

诚信安检平台运用于机场、火车站、汽车站等公共场所。 　　新华社记者 刘 潺摄

居民在“无人值守诚信菜摊”自助采购蔬菜。　　唐家凯摄（人民视觉）

农村文化墙宣传展示社会主义核心价值观内容。　　曹建雄摄（人民视觉）

“赞成53票，反对0票，弃权0票！”2020年1月9日，《南京市社会信用条例》（以下简称《条例》）获得江苏省十三届人大常委会第十三次会议审查批准，将于7月1日正式施行。

根据《条例》，酒驾醉驾、医闹伤医、逃票霸座、骗取社保、学术不端、考试作弊、诋毁英烈等20种严重失信败德行为将纳入失信目录清单，并依法受到惩戒。

“该条例是南京市人大常委会继《南京市国家公祭保障条例》之后，将社会主义核心价值观融入法治建设的又一生动实践。”南京市人大常委会主任龙翔说，该条例的出台意味着南京“奖励诚信、惩戒失信”有了地方性法规依据，将进一步推动南京引领诚信风尚，创新社会治理，优化营商环境，保障经济高质量发展。

失信事件频发，急需信用立法

诚实守信是中华民族的传统美德。然而，近年来，高铁“霸座”、“老赖”欠债不还、剽窃论文等失信问题不时出现。

“经济社会交往常常在陌生人之间进行，离开诚信，人们将无法交往，市场难以交易。”南京市社科院经济发展研究所所长黄南说。

“人无信不立、国无信则衰。失信已经不是个人道德问题，而是经济活动中增加交易成本、产生交易纠纷、制约市场活力的社会问题。”南京市人大常委会预算工委主任马巧生说。

值得注意的是，我国在社会信用的地方立法方面进展还不够快。“一个重要原因就是目前国家层面尚未出台社会信用方面的法律，地方立法缺乏上位法依据。”中央党校政法部民商经济法室主任王伟说。

是大胆试水、启动信用立法，还是稳妥起见、静等上位法出台？2018年3月，南京决定启动信用立法，由市人大法制委、财经委与常委会法工委、预算工委联合展开前期调研摸底。

在调研摸底中，各方对立法加大失信惩戒抱有很高期待。“如果严重失信主体是公司企业等法人的，建议通过立法，将严重失信信息记入法定代表人、实际控制人的信用档案，将原本难以追责到位的组织失信落实为个人担责。”黄南说。

“政府部门也要讲信用。比如，政务诚信建设方面，在政府采购、资本合作、招标投标、招商引资、政府统计等方面，应该建立健全责任追究机制，提高行政诚信水平。在公务员信用管理中，各级政府部门应当建立机关工作人员信用档案制度，将违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。”马巧生说。

经过将近一年的准备，在2019年1月中旬召开的南京市十六届人大二次会议上，市人大常委会工作报告正式提出“制定社会信用条例”，这就标志着南京信用立法正式进入“施工阶段”。

汇聚各方智慧，制定信用法规

“如果市民闯红灯已经受到交通法规的处罚，再列入失信行为进行惩戒，是否违反‘一事不二罚’的法治原则？”“归集、采集、使用、传播社会信用信息，会不会侵犯公民隐私权？”“限制失信人乘坐高铁、飞机，是不是损害了当事人的基本交通权利？”……

“当信用立法进入实质性操作阶段后，我们发现这样的热点问题很多，稍有不慎就会引起公众的质疑。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说。

为了解决这些立法上的问题， 在《条例》起草前，立法工作机构向社会公开招标，吸引全国智库参与立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学等3所高校、39名专家教授领衔，对《〈南京市社会信用条例〉立法研究》《南京市社会信用体系建设工作社会反响与需求调查研究》《南京市社会信用体系建设工作蓝皮书》等3项课题展开攻关，厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。

历经近5个月的研究与打磨，2019年8月下旬，《条例》（草案）首次提请南京市十六届人大常委会第十七次会议进行审议。此后，南京市人大常委会主要领导带着审议意见，分赴北京、上海、重庆，组织了3场专家论证会。来自中国人民大学、复旦大学、西南政法大学等高校和相关立法实务部门的34名专家，对条例文本展开深入论证。10月下旬，《条例》（草案）提请南京市人大常委会进行二次审议后，立法工作机构又请全国人大、国家发改委相关专家对条例中的“突破性条款”逐条把关。

汇聚各方智慧，《条例》从价值导向上，全面融入社会主义核心价值观，在总则中将“契约精神”和“诚信文化”这两项社会信用体系建设的核心要素分别作了专条表述。《条例》集中规范政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信四大领域。

“根据各方意见，《条例》着力回应社会关切，注重平衡好公权和私利、监管效率和信息安全、社会公益和个体权益保护等方面关系。明确不得以低信用分为由限制自然人享有基本公共服务和法律规定的权利，避免信用管理泛道德化或者人格分等问题，防止信用档案变成公民道德档案。” 姚正陆说。

严惩失信败德，优化营商环境

《南京市社会信用条例》共有8章76条，分别为总则、社会信用体系建设、社会信用信息管理、社会信用信息应用、社会信用主体权益保障、社会信用行业发展、法律责任与附则。

“立法机关理应站稳人民立场，严惩群众痛恨的失信行为。同时，又必须秉持法治精神，站稳法律立场，不能被过激情绪带偏。”姚正陆说。

姚正陆举例说，有钱不还的“老赖”，大家都非常痛恨。群众从简单朴素情感出发，认为“严惩‘老赖’，可以禁止其子女考录公务员”。但是，这样惩戒是否有“父母犯错、子女受罚”的“株连”嫌疑，有没有侵犯其子女的劳动就业权？不严惩“老赖”，过不了群众的“感情关”；如此严惩，又违背基本的法治原则。

为此，立法工作机构把81个这样“乍一看貌似合情合理，细一想背离法治精神”的问题逐一梳理出来，组织法学专家逐一论证、反复推演。

“一般的条例法规都是两审通过。为了严把立法质量，确保充分审议，我们对《条例》实行三审通过。”南京市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民说。

“奖励诚信、惩戒失信”，是信用立法最重要的内容。王利民介绍，《条例》明确，对守信主体的联合激励措施，包括市场主体创新创业过程中，给予经费支持、孵化培育；市场主体申请办理证照过程中，给予告知承诺、容缺受理；市场主体运营过程中，在电力获得、信贷供给、施工许可等环节给予流程简化、费用减免、时间缩短等待遇，优先给予财政性资金补助、项目支持等政策扶持；日常监管中，减少检查频次，更多适用非现场检查方式等。守信主体是自然人的，还可以享受个人信贷业务“绿色通道”优先审批便利，就业创业及公共服务的便利，政府公益性场馆服务便利等。

对失信主体的联合惩戒，《条例》也列出多项措施，包括列为重点监管对象，增加检查频次，加强现场检查；在政府采购、政府工程招投标等活动中，给予相应限制；在表彰奖励活动中，给予相应限制；在卫生医疗、城市交通、户籍办理等公共服务中，限制享受加分等服务；在申请政府补贴事项中，给予相应限制；限制出境、限制乘坐高级交通工具、限制购买不动产以及国家有关主管部门规定的高消费等。

王利民说，对轻微偶发的失信行为，《条例》特设“信用惩戒豁免”制度，不仅体现了信用立法的谦抑性原则，也是优化营商环境的标志与体现。此外，《条例》规定了“失信主动修复权”，鼓励失信人积极向善，引导其改过自新，“修复”其失信记录。

■编后

诚信是社会主义核心价值观的重要内容之一。加快信用立法，是全面推进社会信用体系建设的迫切需要。南京市人大常委会出台《南京市社会信用条例》，探索将社会主义核心价值观融入法治建设，既有利于创新社会治理方式，提升社会治理能力，也能够为国家层面的立法积累经验。“奖励诚信、惩戒失信”，立法从正反两方面发力，对完善社会信用管理体系具有积极作用，也有助于让诚实守信的正气得到弘扬和彰显。（记者 徐隽）

《人民日报》（2020年06月18日 18版）