江阴为县域集成改革探新路

市民在江阴市新桥镇政务服务中心办理业务（二〇一八年六月二十一日摄）。 　　新华社发

江阴市周庄镇山泉村（2018年3月8日无人机拍摄）。 　　新华社记者 李 博摄

在江苏省南部，长江之畔，有一座港口小城叫江阴。城中街道旁绿树成荫，江畔公园里市民们悠闲漫步，夜幕降临后，璀璨的灯光将整个城市照得流光溢彩。就是这座花园般的小城，连续16年蝉联全国县域经济发展“百强县市”榜首。

优越的资源禀赋是江阴发展的基础，随着新时代新要求的提出，江阴也在寻找改革之策。日前，全国首部县域改革蓝皮书《江阴县级集成改革发展报告（2019）》正式出版。该书全方位解读了江阴县级集成改革历程，论证了集成改革方法的科学性和实效性，填补了县域改革实践与理论研究空白。

2017年7月，江阴被正式确定为江苏省首个县级集成改革试点县市。两年多来，集成改革试点，让江阴成为全省乃至全国的改革发展先锋，为县域治理现代化建设探索出一条新路。

改革，从老百姓关心的事改起

“我住在周庄镇倪家巷村，每次去市里上班，要坐城镇公交222路。车的路线很长，所以每班之间相隔近40分钟。过去，等车主要靠经验，站着等二三十分钟是常有的事。现在，在手机上随时能看到车的位置，提前三四站出门就行了。”江阴市民周益凯最近常用一个名为“最江阴”的APP。在这上面，能交水电费、借阅图书、看实时路况、社保查询……江阴市民生活所需的各种服务，动动手指就行了。

家门口的树倒了、建筑垃圾挡道了、街上有人乱贴小广告……城市生活中的恼人小事，再也不愁无人管理。江阴市综合管理服务指挥中心的大屏幕上，代表网格员巡查轨迹的红点不断移动，街道上出了什么问题，他们都能第一时间响应处理。

农村居民生了大病，医保不能覆盖的部分，有“福村宝”村民医疗互助来帮助兜底减负。“村民自愿、多方出资、平台管理、专业服务”，村民医疗互助这一创新之举已覆盖江阴212个村、95万人，受益村民达10万人次。

两年多来，江阴百姓生活中发生的这些变化，都得益于集成改革。

“郡县治，天下无不治”。中国县域人口占全国总人口的70%以上，经济约占全国国民经济总量的50%。县域治理作为承上启下的关键环节，发挥着重要作用。

江阴能率先开展县域集成改革，为全省、全国全面深化改革提供样本，其自身发展条件是基础。在无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎看来，江阴发展起步早、进展快，同时矛盾问题也相对出现得更早、更集中。比如，江阴有迫切的产业转型升级需求。尽管经济实力强，但此前江阴的产业结构不尽合理，科技创新能力相对不足。再比如，城市环境压力增大。作为“中国制造业第一县”，江阴在发展中消耗了大量矿产资源、土地资源，空气、河流、土壤等环境污染问题亟需解决。此外，百姓对关系切身利益的民生诉求有更高要求，如何在教育、医疗、养老等领域更好满足群众期待，是改革的题中之义。

针对县域治理中矛盾最突出、改革呼声最高、人民需求最迫切的问题，江阴建成了以党建为统领，以便捷高效的政务服务体系、沉底到边的基层治理体系、精准有力的社会救助体系、温馨周到的生活服务体系、全域覆盖的公共安全体系为重要支撑的县域治理“1+5”总架构。

“这一总架构解决的是百姓生活中的实际问题。”江阴市委办、改革办副主任刁衍告诉记者：“像政务服务改革，针对的是过去办事效能低下的问题，我们着力打破利益藩篱，突出资源整合，加快体制重构，全力营造简约便民、阳光高效的政务环境，让企业、百姓能‘进一个门，办所有事’。基层治理主要是推动治理方式从粗放向精细、被动向主动、单边向多元转变，全力打造‘管理在网格、执法在中队、指挥在中心’的运行体系，让执法更深入、更靠前。社会救助主要解决了过去多个部门管理下数据不通、重复救助等问题，形成以城乡低保为基础、专项救助为辅助、深度救助为兜底、慈善救助为补充、村级互助为拓展的多层救助体系，让救助工作阳光公开、科学高效。生活服务主要解决原先城乡生活服务主体多元化、平台分散化、标准随意化等问题，以市场化方式打造‘一体化、一端口、一站式’的24小时在线智慧生活服务平台，为市民提供行政、公共、便民、公益、资讯‘五位一体’综合性服务，实现‘一机在手、生活无忧’。今年提出的公共安全，是基于江阴有众多化工企业，每天进出很多运输危险品的车辆，缺乏全面、有效的监管，亟需构建全方位、多领域、常态化的公共安全管理体系。”

中国经济体制改革杂志社社长潘治宏认为，这些改革方向体现了以人民为中心的改革特点：“从老百姓关心的痛点来出发，这样的改革才能获得老百姓的拥护，让百姓有获得感、安全感、幸福感。”

集成，得益于多方改革共识

党的十八届三中全会明确提出要以全局观念和系统思维抓改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协调性。”

系统性、整体性和协调性体现在江阴集成改革中，核心在“集成”二字，集成改革不是孤立的单项的改革，本质上是改革方法的创新。

具体看，首先是支持政策的集成，江苏省委、省政府明确表示江阴的集成改革可享用所有的省级改革试点政策，且可根据实际需要提出新的政策需求。二是改革思路集成，提出了系统性、全面性、整体性的改革方案。三是推进机制集成，按照路线图、任务书、时间表、责任链保障改革顺利推进和落地生根。四是改革效应集成，形成“1+1>2”的叠加效应。

短短两年多的时间，江阴集成改革深入7大领域推进了356项改革任务。能取得覆盖面如此之广的改革成果，离不开凝聚改革共识、多方协同努力。

南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为，凝聚共识的基础在于坚持以党建为统领。“因为有党建的引领，江阴集成改革被纳入到地方政治生活的核心议题中，取得了政治上的共识。其次是让每个基层党员干部取得思想上的共识，他们是具体工作的推动者、实施者，这就有了实践层面的共识。第三个层面是改革涉及江阴各方面工作，这是两年多来江阴百姓公共生活领域中的大事，所以在市民中也形成了话语共识。”

在潘治宏看来：“改革越往纵深处走，强有力的统一领导、打破各个部门信息壁垒和利益壁垒就显得越发重要。”

为了更好突破阻碍、公开透明地改革，江阴电视台专门制作了电视问政节目《集成改革进行时》，让地方主政官员和各领域专家学者们坐在一起深入探讨改革中的问题。如何进行市场化改革、绿色转型，如何提供优质基本公共服务，如何促进教育发展、城乡融合，每期节目从不同侧面切入，大家群策群力想办法。潘治宏认为，这样的节目也有利于凝聚各方的改革共识。

江阴集成改革所取得的众多成绩中，效果最突出、百姓感受最直接的，要数行政管理体制改革。

“过去，一个月要应付15次左右的检查，往往这个部门检查完，那个部门又来检查，有时整改意见互相冲突，都不知道该听谁的。”江阴市登封电工材料有限公司总经理张林法说，“现在各项执法检查综合在一起，一次完成，更加专业、规范，让企业更省心、放心。”

原来企业办证要跑10多个部门，少说也得3个月。如今，江阴制定了“2440”目标，要求企业注册两个工作日内办理完成，不动产登记和工业建设项目施工许可分别在4个和40个工作日内完成。企业注册实现全程网上电子化办理，95%以上事项实现最多“见一次面”办结。江阴还建成了政务信息大数据，在全省率先建成市（县）级大数据中心，实现了“部门业务数据”向“政府数据资产”转型。

“没有信息化就没有治理现代化。江阴的集成改革是成体系化的改革，社会经济生活的方方面都被纳入其中，统筹考量。与此同时充分运用了信息化手段，这样的尝试比较成功。”潘治宏说。

样本，各地还需结合自身实际

江阴作为县域集成改革的一个试点，为推进县域治理现代化提供了生动的地方样本。江阴也在不断将实践经验分享、推广。2018年，中国改革年会在江阴举办。今年初，江阴集成改革实践与理论研讨会在中央党校（国家行政学院）举行。截至目前，全国已有800多批次1万余人到江阴考察学习集成改革经验，初步显现了“集成改革第一县”的品牌效应。

“各种研讨会、座谈会，也让我们不断总结江阴的改革经验。全国各地的改革都各有亮点，福建的生态建设改革、浙江的‘最多跑一次’改革、上海的政务‘一网通办’等，我们都在借鉴、学习。”刁衍表示，各地的改革最主要是要依照不同地区的实际情况决定。“改革不能脱离发展实际。江阴集成改革的理念、思路和方向，可供其他地区借鉴，但改革经验不需要照搬。”

经过长期的调研观察，潘治宏认为，各地的改革工作主要有问题导向、目标导向和价值导向三种。“以解决问题为目标的改革是问题导向式的。比如经济欠发达地区，主要改革目标是解决经济问题。江阴作为东部地区经济较为发达的县市，县域集成改革是以目标导向和价值导向为主的，指向的是国家治理体系和治理能力现代化的目标以及社会主义核心价值观的实现。”潘治宏强调，江阴的集成改革模式，在全面深化改革步入深水区的阶段颇具前瞻性。

采访中，胡小武向记者表示，江阴的县域集成改革能够为其他地区改革提供的借鉴，主要体现在两个层面。“一个是价值观上的借鉴。江阴作为一个先发县，从改革开放之初就不断寻求突破，特别是在经济上多年来取得的成绩令人瞩目。像这样一个较为发达的县市，从过去到现在没有停止改革的步伐，仍然不断反思自身问题，寻找改革的突破点，这为其他地区的改革树立了一个显著的标杆，也会让其他后发地区更有改革的紧迫感。第二个是方法论上的借鉴。目前江阴改革中的各个模块、改革的推进路径，比如温馨周到的生活服务体系，这种具体的实施举措也值得参考。这些是江阴作为试点的示范意义所在。”（记者 李贞）

《 人民日报海外版 》（ 2019年11月19日   第 05 版）