【解局】今天，从一起“顶风作案”说起

今天，从一起“顶风作案”说起。

近日，国务院督查组公布了一组“乱收费”的典型案例，其中内蒙古自治区满洲里口岸和部分企业违规增加收费。

按理说，自从今年4月以来，减税降费一直是改革重点。国务院还出台了多项文件，抓政策落实，各地甚至动用纪委和监委来监督政策的执行。

这么看来，满洲里的违规收费应该不是“一时兴起”，反而有其发生的内在财税逻辑。

这种逻辑有什么了不起？在上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英看来，了解了这个逻辑，才有可能避免其他地方也出现“乱收费”的现象。以下是他的解读，一起来看。

缘起

2018年起，中国启动了以增值税为主的“大减税”政策，增值税基准由17%降至16%，2019年进一步下降至13%，短短两年内下降了1/4。

要知道，自从1993年底确定增值税基准税率17%以来，24年的时间才有这样大的调整。

那么，通过增值税改革、个税改革、社保费率下调等手段，能为企业和个人减轻多少税费负担呢？税务部门数据显示：仅2019年一年，就能减少近2万亿元，堪称改革开放以来的最大力度的减税。

减税的好处自不必言：稳增长，促消费，激发经济内生活力。

唯独有一点，那是财政在“割肉”。而且，鉴于中央和地方财政要对主要税种进行分成，地方财政事实上承担了较大的减税降费责任。

有多大呢？以第一大税种增值税为例，目前央地之间的分成比例是50:50，也就是对半分。什么意思呢？如果全国有8000亿的增值税减税规模，其中4000亿就来自地方财政的减收。

在经济快速增长的阶段，由于应纳税额基数往往不降反升，可以抵消掉税率下调的影响，财政减收效应不会特别明显。但若经济增速放缓，情况就不同了。

财政收入减少了，可是支出的调整空间却非常有限。地方财政的支出都是按照“基数+增长”的模式切块到各细分领域，有一些民生领域还规定了最低的增长速度。这种收支增速的不匹配，必然带来财政无法平衡的难题。

可是呢，《预算法》又明文规定，中国的地方财政必须做到收支平衡。这样一来，地方财政的首要任务，是要为“刚性”支出筹集到足够的收入。

从哪儿筹集呢？

四个方向：一般公共预算、政府性基金、社保基金和国有资本经营。不过，由于各种原因，地方政府能够依赖、并灵活使用只有一般公共预算收入。

一般公共预算收入又是什么？简单来说，它是狭义的财政收入，主要包括税收和非税收入，也就是税和费。地方政府要想增加财政收入，办法无非两个：从“税”这里往回找补，从“费”那里想办法。

策略

不过，“税”真不好“找补”。为什么呢？还是以增值税为例。

一方面，增值税的征管制度非常成熟，风吹草动的变化会直接带来地方收入的变化。另一方面，如果一个地方的增值税增与当地GDP增速不匹配，非常容易被上级政府督查发现。所以，在“税”这里“动脑筋”的路子，算是堵上了。

可是“费”就不一样了，地方政府在收费方面的操作空间还是很大的。

在2019年之前，绝大多数的非税收入都是由地方各职能部门负责征收，在国地税合并之后，虽然将非税收入也划归到新成立的税务局征收，但是依然还有很多的收费，要么由地方各部门征收，要么由这些部门核定、税务部门负责代征。

这样一来，一个有趣的现象就出现了。它有一个看上去不明何意的名字“税费替代”。不过举个例子你就明白。

大家看下面这张图：

2018年1-12月的税收和非税增速，1-9月份的税收收入增速为正，同期的非税收入增速就为负；10月份的税收收入增速开始为负，同期的非税增速就转为正；最后一个季度的税收增速全部为负，该阶段的非税增速就全部为正。

纵观一年数据，好一个税和非税的此消彼长。

这告诉我们什么呢？减税的减收部分，似乎巧妙地通过收费的方式又“找了回来”。

说到这儿，咱们回头看看满洲里的“乱收费”。通过一系列数据，你会发现，满洲里的做法是非常“契合”前述税费消长逻辑的。

从国务院督查组公布的数据来看，满洲里违规收取的口岸设施维护费，每车进口煤的收费标准为560元。

2019年国家实施的增值税减税，减税红利为804元。考虑到增值税还会影响附加税收入和其他税收收入，满洲里收取的560费用，几乎等于减税降费对其收入的影响幅度（804元的50%+其他相关税费）。

另外，满洲里海关下属的融合检测技术服务有限公司，将熏蒸收费标准提高了212元，也接近增值税降税幅度的50%（降税幅度540元）。

合规

在减税的压力之下，地方政府通过“违规收费”的方式来筹集财政收入，是需要严厉打击的。但是与“违规收费”相比，更需要警惕的是“合规”的税费增加。

中国的税费政策一直实行“宽打窄用”策略，制定较高的标准，即“宽打”，但执行中难免打折扣，即“窄用”。

这种立法、执法层面的差异，与中国地方经济的发展模式有很大关系。长期以来，各地以税收优惠，作为招商引资的工具。如是反复，“宽打窄用”的情况便越来越严重。

不过恰恰是这种做法，为税费收入的合规增加，提供了操作空间。怎么讲呢？

在减税降费、做实税基、征管技术手段得到提升的今天，过去没有严格执行的税费政策，如今可以加大落实力度，过去没有依法依规征收的税费收入，如今可以追缴。

最重要的是，这是完全合规的。地方职能部门强化征管，是其贯彻相关税费政策的职责所在。

因此，我们需要特别警惕两种类型的合规税费。一是跟征管力度紧密相关的税种，如企业所得税。它在过去的20年间增长了42倍，是中国主体税种中，增长最快的一种。

二是跟属地管理的监管职能相关的收费，如环保、生产安全，市内交通违规等等。现有的行政法规，对企业和个人的相关违规行为，制定了较严格的处罚措施（特别是罚款）。

不过，过去几年的执行情况较为宽松。一旦职能部门严格执行，很多市场主体会因为违规行为支付高昂罚款，从而增加地方财政的非税收入。

治本

收费，无论是违规，还是合规，若跟减税降费的政策大方向不一致，会在实质上降低减税降费的经济刺激效应。

更麻烦的是，我们还不能用对付违规收费的方法，去消除合规收费。

上世纪90年代以来，地方政府出现过多次税费“不合理”增加。但事后调查的结论，却无一例外都是：这些税费增加的尽都合规。

这边减，那边开口子。减税降费的政策效果还怎么实现？要解决这个问题，需要从地方财政的激励出发，从根源上消除其增收动机。

地方政府的“乱收费”，本质上受困于“以支定收”的财政平衡规则。因此解决方案无非两种：要么打破收支平衡规则，要么降低“刚性支出”。

在现有的财政制度框架内，直接打破平衡规则，会造成地方政府放弃最基本的财政纪律，带来更大的问题。——此路不通。

那就换个间接方式。比如说，可以增加地方债务发行规模，将现阶段的财政压力推迟到未来，待到宏观经济回暖、应纳税额基数扩大时，便可解决遗留问题。

不过，发债毕竟是短期的应对策略，不确定性和风险都比较大。因此，最有效的方案还是降低财政支出规模：财政支出下降了，对财政收入的需求就没有那么强了，减税降费才能真正“落地生根”。

当然，财政支出的下降也是最困难的，因为我们很难真正知道哪些领域的支出具有削减空间。

如果让财政部门牵头制订减支政策呢？又难免会遇到各部门的讨价还价，最终的方案要么是完全无法落地，要么就是“一刀切”——后者是我们万万不想见到的减支方式。

就现阶段来说，理想的做法是，及时启动地方财政预算支出的调整工作。启动越早，对地方经济的负面影响就越小。

具体要怎么执行呢？不妨参考这个办法：

上级政府除了规定一些民生领域的必要支出之外，其他调整空间留给地方政府，由地方“一把手”负责选择具体的减支领域，他们最清楚当地的财政支出的紧迫性，也具备协调不同部门的权力。

另外，上级政府可以制订一个通用的减支规则，确保减支力度与各地减税降费的减收力度相匹配。

事实上，合理的减支政策，能够发挥深远的积极作用。自党的十九大以来，中国开启了预算绩效管理，通过加强财政绩效管理来提高财政支出效率，再根据财政支出效率来配置财政资源。

如果此次能够推动地方政府减少不同领域的财政支出，则预算绩效管理再上新台阶，则是大概率事件。

文/范子英（上海财经大学公共经济与管理学院教授）

编辑/云中歌