基层组织任期3年改为5年，背后有何考量？

【学习小组按】

近日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改村民委员会组织法和城市居民委员会组织法的决定，村委会、居委会的任期由3年改为5年，成员可以连选连任。

本次修改是与2017年10月24日通过的《中国共产党章程》和中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织任期的意见》中关于基层组织的任期规定是一致的。

至此，基层党的组织和群众性自治组织的任期均实现了从3年到5年的更改。

基层组织任期的更改，事情虽小，却关涉极大。在一定程度上，这表明了有关部门及社会各界对基层治理认识的转变。

具体咋看？小组组员、武汉大学社会学系研究员吕德文带你深入理解。

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重新认识基层组织

所谓“基层稳，则国家稳”，基层组织自始至终都被认为是国家治理成功与否的关键。村（社区）“两委”是党和国家最为基层的组织。他们虽不是正式行政体系的一部分，却毫无疑问是国家权力的毛细血管，对凝聚社会共识，落实国家政策，都具有基石作用。

基层组织始终包括党的基层组织和群众组织。今天的基层组织主要是指“两委”，在城市主要指的是社区党支部和社区居委会；在农村主要是指村支部和村委会。社区居委会和村委会都是群众性自治组织。无论是在历史脉络下还是在实践中，它们都在党的基层组织的领导下开展工作。

基层组织是连接党和国家与群众的联系纽带。受国家与社会二元论的影响，有不少人都困惑于基层组织到底属于国家，还是属于社会。但就中国实践而言，并不存在一个独立于国家的所谓的社会。甚至于，通常意义上的“基层社会”是相对“基层政府”来说的。

简单而言，基层社会（组织）本来就是在党和政府的组织下才得以形成的。在这个意义上，基层组织是党和国家与群众的联系纽带。它的底色是“群众组织”，代表群众利益，这一点都没错。但它同时是接受上级党组织的领导，在基层政权的指导下开展工作，有义务协助完成行政任务，这亦是事实。

基层组织是国家治理体系的有机组成部分。改革开放以来，中国的乡村治理结构逐渐确定为“乡政村治”模式，即在乡镇一级设立基层政权组织，在行政村一级实行村民自治。在这一模式确立后的相当一段时间内，人们对村民自治/居民自治的功能定位存在一定程度的偏差，认为其主要功能便是赋予群众自治权利。尤其是1998年村民委员会组织法正式颁布后，绝大多数地区的村委会实行海选。现在看来，不得不说这一理解极具误导性，它将国家与社会、行政与自治简单对立起来，造成混乱。

事实上，从国家治理体系看，“乡政村治”是一个有机体，行政和自治只有治理方式的差别，并不存在简单的对立和替代关系。哪怕是人民公社时期，“三级所有、队为基础”，将基本核算单位建立在生产队一级，生产队在组织生产、经济分配等方面亦有一定自主性。只不过，基层向来是行政和自治的交汇点，两者之间如何有机统一，这是要通过一系列行之有效的机制来实现的。

不客气地说，以上关于基层组织的认识，或许在我们的文本上一直存在，但在实践中能够获得广泛共识，却是走过不少弯路过来的。这便是基层组织任期改革的背景。

为什么要改任期？

简单而言，基层组织任期从3年改为5年，主要是从“治理有效”的角度来考虑的。就中国的国家治理实践而言，“5年”是一个治理周期。比如，我们坚持5年规划，以此统摄经济社会发展的全局工作。党和国家的各级权力机关，也是5年一个周期。在这个意义上，哪怕是为了统一国家治理体系，把基层组织从3年改为5年，也是有必然性的。

但是，仅仅是从基层治理实践出发，基层组织任期的改变也是有必要的。概括而言，这一变更有以下几个理由：

首先，有利于基层干部队伍的稳定。以农村地区为例，尽管绝大多数村庄在上世纪80年代初就建立了村委会，且1987年即在全国试行村民委员会组织法，政策上的任期规定都是3年。

但在实践中，绝大多数地方的村民选举并不严格，任期也不很稳定。村干部的产生受到基层党委政府的有效控制。在这种情况下，村干部的稳定性客观上是比较好的。有作为的村干部，往往可以连续干几十年。事实上，改革开放以来出现的明星村，几乎所有带头人都是几十年的“老干部”，有些甚至是从人民公社时代延续下来的“毛式干部”。但1998年村组法正式颁布，尤其是2004年农村税费改革之后，各地的村委会选举越来越强调“扩大民主”，普遍采用海选的制度设计，并着力排除基层政权的干预。导致的结果是，选举越来越激烈。

较短的任期虽可以让群众多享受民主权利，但由此产生的村干部队伍不稳定的问题却愈发普遍。由于任期比较短，村两委在有限的任期内难以有所作为，部分地区甚至形成了“一年熟悉、二年干、三年等着换”的现象。

其次，有利于形成稳定的治理周期。当前，县乡两级的党政机构及人大代表任期都是5年，基层党组织和群众性自治组织的任期改为5年，有利于实现同步换届。这看似是一件小事，却很能影响基层治理体系的现代化水平。一方面，基层换届选举太过繁杂，太过频繁，不仅增加治理成本，且制造审美疲劳，得不偿失。另一方面，基层换届如不同步，会加大“乡政”“村治”之间缝隙。

在基层治理实践中，一条重要的工作主线是乡镇党委政府的主要领导和村“两委”带头人密切配合。而如果不同步，或换届太频繁，两者之间就很难形成工作默契。而一旦将任期固定下来，且各个治理主体同步换届，就会形成较为稳定的治理周期，让工作可以有计划地进行，提高工作的延续性。

再次，有利于实现治理有效。过去20年的时间，基层组织建设的重要工作不断完善和扩大基层民主。无疑，这项工作取得了良好效果，人民群众真正实现了民主权利。但在实践中，片面强调基层民主，已经威胁到了基层治理有效性的实现。

一是危及了党的领导。相当一段时间，“两委”矛盾演变成为基层治理的主要矛盾。其根源在于，在实施村民自治后，由于片面强调民主选举的合法性，党的领导这一原则被忽视，导致村支书和村主任在基层组织中的地位长期得不到清晰认定。基层普遍存在“书记大还是主任大”的疑问。这个问题，直到党的十八大以后，才逐渐得到确认，基层党组织的战斗堡垒作用得到了加强。

二是激化了村庄矛盾。在农村，不受控制的海选在客观上激活了村庄内的派系斗争，也出现了贿选等现象。基层民主有异化的危险。就笔者的调研看，无节制的竞争性选举实际上都在撕裂村庄，这与党的基层组织建设方向反其道而行之。事实上，基层党组织是农村建设的领导者、农村利益的整合者、农村自治的引导者、农村社会稳定的推动者。在党组织的领导下，村委会也应该发挥村庄整合的功能，而非相反。如今，基层组织任期延长，事实上在约束村庄选举的无序竞争，亦为加强党组织的核心作用创造条件，有利于凝聚“两委”工作合力，激发农村社会的内生活力，最终实现治理有效。

可以说，无论是在学术界还是实践届，都有广泛共识。多年以前，各地人大代表就呼吁要延长基层组织的任期。这次全国人大通过决定，是有充分的理论和实践依据的。

如何保证改革有效？

这次人大决定，除了规定村委会和居委会任期从3年改5年外，还规定到期必须换届，成员可以连选连任。可以说，到期换届和连选连任是严肃任期制的重要保障。

怎么理解呢？

到期换届是严肃任期制的前提。虽说任期时间延长有利于治理有效，但如果没有到期不换届，则很可能影响治理的有效性。本质上，换届本身具有监督和限制权力的意义。到期换届，就意味着一系列的监督手段如针对基层组织带头人的经济审计将开展，也意味着将最大程度上动员群众参与监督。当然，最根本的意义上，换届本身就是合法性认证的过程。基层组织成员是否获得上级和群众认可，可以通过换届体现出来。

笔者在实地调研中发现，很多地方党委政府怕换届，因为“逢选必乱”。但是，对于有作为的地方党委政府而言，换届恰恰是贯彻党和政府的意图，回应群众意愿的良好契机，甚至是系统梳理基层治理体系的机会。

其次，连选连任说明了基层组织的特殊性。允许连选连任，且只要有选举权和被选举权，并无年龄限制，这是基层组织任期制的重要特征。客观上，无论是党支部还是村委会，其主要功能都是面对面做群众工作。与行政机关的工作不同，群众工作更依赖于基层干部的个人威望和工作经验。因此，只要有服务群众的能力和动力，且获得群众认可，“老干部”反而更能胜任群众工作。事实上，在基层治理中，如何有效发挥动员老干部、老党员的作用，亦是群众工作的应有之义。

我们在调研中发现，村干部队伍的稳定与否与村庄治理绩效成正比，这几乎是一条铁律。但凡村级组织带头人连续20年的，这个村的村庄治理绩效肯定不差。反过来说，如果村级组织带头人几乎从没出现连选连任的情况，这个村肯定是当地“问题村”。

当前，全国各地都在提高村干部的待遇，对于普通农民而言，担任村干部其实是一个有吸引力的工作。一旦延长任期时间，很可能意味着选举换届的激烈程度更高。

在这种情况下，严肃换届纪律，提高到期换届的严肃性，是保证任期制取得成效的关键。

来源：学习小组