在国家治理现代化视域下读懂政府机构改革

3月13日披露的国务院机构改革方案显示，新一轮国务院机构改革即将启动，改革后，这些牌子即将消失。（图源：新华网）

十九届三中全会指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。因此，对本次政府机构改革的认识必须放在新时代国家治理现代化的大背景之下。

国家治理现代化是一项庞大复杂的系统工程，我们可以从三个层次来理解。

一、治理理念的更新。根据中国社会主要矛盾的变化，人民的美好生活需要，包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，应该成为国家治理的价值追求，而就政府机构本身而言，还要符合服务型、责任型、效能型的理念。

二、治理结构的优化。又可以分为三个部分：

1.社会地方自治，指社会组织和地方社区的自我管理。

2.行政分工协同，指行政机构与职能的合理设置与统一协调。

3.决策监督集中，指决策权和监管权的独立与统一集中行使。

三、治理手段的进步。比如信息技术、互联网技术、大数据平台等在行政、治安、公共服务等领域的应用，增强了治理手段，提高了治理能力。

就方案而言，本次政府机构改革主要体现了治理理念的更新和治理结构的优化两个方面，治理理念的更新又体现在治理结构的优化上，治理结构的优化则体现为全面梳理政府所有职能，根据职能的要求决定机构的设置。因此，本次政府机构改革方案可以从以下几个角度进行解读。

第一，相近职权的整合与统一。中国自新世纪以来进行过多次“大部制”的探索，但机构重叠、职能交叉、权力分散、政出多头、扯皮推诿、效率低下的困境仍普遍存在，本次改革方案根据实践中不同领域、不同问题的治理要求，在整合相近职能、增强部门协同的力度上是前所未有的。

自然资源和生态环境是全民所有的共同财富，必须摸清家底、统一管理。因此，方案将原来分散在各部委的国土规划、资源管理与测绘等相关职责整合进国土资源部，组建新的自然资源部，建立了覆盖全部国土空间的自然资源统一管理部门。将原来分散在其他部委的相关环境保护职责整合进环保部，组建了新的生态环境部，职权也从过去单纯被动的环境保护扩大为环境保护与修复建设职责的并行和统一。

三农问题是一个整体，方案将各部委涉及农业和农村的职责整合，组建新的农业农村部，建立了统筹处理三农问题的责任部门和机制。

防灾救灾和应急救援是涉及部门协同最常见的治理领域。方案将原来分散在民政、安监、应急办、公安、防总等各部门的防灾救灾应急管理职责和救援力量整合统一为应急管理部，并升格为国务院组成部门，体现了服务型政府的职能转向。同样的还有市监总局的组建和对工商管理、质检、食药监及其他部门相关职权的整合，实现了市场监督管理职权的统一，这也是对很多地方政府就这一机制多年探索经验的认可。

第二，应时职权的裁并与增设。中国在现代化建设的过程中，社会日益复杂，国家治理不断面临新的对象和任务。于是，按照因事设职的组织基本原则，一个个专门处理某项事务的机构就纷纷建立起来，比如各种专职的委员会、办公室等。它们作为临时性应对措施，往往缺少统一的规划。时移事易，很多设置也已经不合时宜，因此需要重新梳理，或裁撤，或调整。比如，因时而设的三峡办、南水北调办、法制办、医改办等机构，由于历史使命基本完成或由于职能重复而并入了相应部委，降低了决策层级。

同时，面对新出现的治理问题，也需要根据统一的部署新设相应的机构加以应对。比如，随着中国人口形势和人口政策的转变，控制人口数量的计生职能在新组建的卫生健康委员会中明显淡化，而应对老龄化和提高人口质量的相关职能则被整合进来，并得到突出强调。

近年来，军队改革和强军建设持续推进，大量退役军人的安置保障成为涉及军改成败和社会稳定的突出课题，因此新设退役军人事务部，并定位为国务院组成部门，以专门承担军人转业和退伍安置的繁重任务。

与“一带一路”战略相配合，将各部委对外援助整合组建国际开发合作署，也同样是符合时代要求的改革举措。

第三，监督职权的独立与集中。权力运行过程中决策-执行-监督的政治分工原则，尤其是有效的权力监督机制，是建设责任型政府的基本要求。在过去，监督权力分散在各个部门和层级，受到多方制约。本次改革方案一大亮点就是促进了监督职权的独立和集中。

监察委的组建以及国务院所属的监察部、预防腐败局的并入，使监督职权集中统一起来，并独立于行政部门，是中国完善权力监督机制的重要部署。

审计部门承担着财经领域的监督责任，将发改委、财政部、国资委等部门的相关稽查审计、监督检查职能并入审计署，大大加强了审计部门的职权，同样对于健全权力监督机制具有重要意义。

总之，从这次改革方案中可以看出，为了更合理地协同与整合，原有各个部门的职能被拆分得很细很具体，真正做到了打乱然后重组，破旧然后立新，真正触动了部门主义、既得利益，规划了新的利益格局，可见中央改革的决心之大、思路之清、方案之细。如此力度的改革必将对中国的现代化建设和“中国梦”的实现产生积极而深远的影响，我们拭目以待。

（刘九勇，中国社会科学院政治学研究所助理研究员）

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