中央与地方财政关系新趋势:从“分钱”到“分事”

3月7日，财政部部长肖捷，副部长史耀斌、胡静林就“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问。（图源：新华网）

3月7日，财政部部长肖捷，副部长史耀斌、胡静林就“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问。在提到有关财税改革进展的问题时，肖捷表示，财政部已出台了基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案。这个方案为分领域推进财政事权和支出责任划分改革提供了引领。

中国财政改革大致有两个重大层面。第一个是大家比较在意的——关于钱的问题：收入从哪里来，支出往哪里去；第二个，也是大家很关心却不太熟悉的——政府间财力分配：中央与地方各花多少钱，又各办多少事。事实上，自1994年分税制财税体制改革开始，上述两项的优化调整从未间断。而今天，现代财政制度目标的全面深化改革，中央与地方财政关系迈入事权与支出责任划分的具体领域，呈现出许多新趋势。

大国财政架构正在形成。相对于财政资金运行的轨迹，背后的运行规则及管理绩效是更深层次、也更有决定意义的内容。中国中央政府与地方政府的财政关系密切而复杂。对比来看，中央政府具有了解总体情况，平衡各方需求，掌控全局运行的优势；地方政府则体现出熟悉具体实际，服务基层民众，落实上级政策的特点。现实中，两方缺一不可，二者相得益彰。改革开放40年来，中国政府收入与支出体系不断优化，财政实力逐步增强，制度建设与运行管理基本具备了一个现代国家的应有特征。

中央与地方财政实力不断变化。1994年之前的财力分布格局是“地方多、中央寡”。1978-1994年，全部财政收入中，中央占3成，地方占7成。当时的财政统计中有一个叫“上解支出”的项目，意思是下级政府向上级政府上交收入。这反映出中央财政有困难。一些研究也指出，层级越高的政府离收入越远，自然获得的财力也越少。为此，“94财政改革”的目标之一，便是提高中央财政收入占财政收入总收入中的比重。因为大家发现，中央财力弱影响到了财政再分配的公平，中央没有力量去帮助财力较弱的地方或支持需要财政进入的领域。同时，因经济发达地区或生产效率较高行业负担可能更轻，中央财力弱也不利于税费负担在区域或行业间的均衡。财政改革的成效十分显著。中央与地方财力分布格局迅速转换。1994年之后，中央财政收入占财政总收入的比重上升到约50%，向地方转移支付取代了地方上解支出，成为中国政府间财力运行的新状态。时至今日，中央财政本级支出占财政总支出的比重在20%左右，而地方财政本级支出占到了80%。中国财政支出的30%是中央到地方转移以后形成的。

中央与地方财政关系调整，从“分钱”升级到共同财政事权和支出责任划分。相对于历次财政改革，2018年1月27日《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》国办发〔2018〕6号。“通知”当中，有三方面的新情况，值得细细梳理：

首先，花钱与办事对应起来。每次政府间财政关系调整，表面上是财力分配，实际上却是支出事项的再布局。因为每一笔国家财政的支出，无论来自中央还是地方，都会对应具体的工作。这些事有的由中央直接完成，有的需要地方协同推进。从先分配财力，到先确定事权，中国财政改革全面升级。

其次，以公共服务为划分基础。政府收入取之于民、用于之于民。财力分配根据公共服务种类、供给对象及受众范围来不断优化调整，已是世界趋势，也成为中国选择。这次“方案”中涉及的职业教育、义务教育和社会保障类公共服务，属于民生领域难点、各方关注热点。

最后，重点解决共同事权的支出责任问题。如果说以往的改革，我们关注分税或者收入分成，那么此次“通知”所指向的支出责任，十分亮眼。具体来看改革方案，首先将部门责任进行了清晰区分，中央做什么、地方做什么。其次抓住预算管理的关键环节，保证公共服务项目预算的完整、规范、合理及公开透明。再次推动信息化和大数据在公共服务供给的积极作用，整合财政投入、监督资金运行。最后强化监督检查和绩效管理，按照“谁使用、谁负责”的原则，对基本公共服务项目全面实施绩效管理，不断提高资金使用效益和基本公共服务质量。

（何代欣，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，海外网特约评论员）

本文系版权作品，未经授权严禁转载。海外视野，中国立场，登陆人民日报海外版官网——海外网或“海客”客户端，领先一步获取权威资讯。