谨防美国对华经贸政策“变招”

文/马雪，作者单位：中国现代国际关系研究院美国所

　　11月28日，美国商务部发布公告，对自中国进口的通用铝合金板自主发起反倾销和反补贴调查（双反调查）。双反调查及其他贸易措施一般由美国企业向美国政府提出申诉，市场化行为的自主选择可以避免政府与政府之间的正面对抗，进而减少贸易报复。

　　然而，此次美方不是基于国内产业申请，而由政府部门“自主发起”，主动对中国铝合金板开启双反调查，这是“四分之一世纪以来”美国商务部首次自主发起贸易救济调查。美方此种做法在国际贸易的历史上也是罕见的。

　　事实上，美国特朗普政府早在今年3月公布的《2017年美国贸易政策议程》中，就已经宣称政府将主动介入开展贸易调查，以强化贸易执法。这种方式也并非美国对华经贸政策的唯一选择，中国也应对美国政府的可能选项给予高度重视。总体看，这些选项层次高低不同，主要存在四种方式。

▲ 4月29日，特朗普签署两项贸易行政令，决定成立白宫贸易和制造业政策办公室，对美国现有全部贸易协定进行全面审议

　　首先是政府介入，采取贸易“阵地战”新策略。

　　特朗普政府上台后，强调贸易执法，且倾向于政府直接介入，增强政府的能动性和主动性。

　　在2017年美国贸易政策议程中，特朗普政府就强调，不仅美国相关生产者有权发起反倾销和反补贴的调查请求，美国商务部也可以自行发起相关调查。在运用201、301条款方面，美国贸易代表办公室（USTR）将会运用该工具保护国内相关行业安全、提升市场竞争力，有权决定是否发起调查。此前对中国展开301调查，特朗普政府就是根据《1974年美国贸易法》第302条款b项，授权USTR主动启动调查。

　　此外，在2017年3月31日，特朗普还颁布了《加强对违反贸易关税法案的“双反”执法》行政令。据此，要求严格征收“双反”关税，90天内列出违法进口商名单及制定具体政策；强调对违反美国贸易和关税法的打击力度；加大对侵权商品的惩处力度，要求国土安全部严格执法，即使进口商被海关查处前扔掉商品，仍会被起诉。

　　同时，特朗普政府更多强调使用美国国内法律规定的贸易措施，明确将国内法律置于WTO规则之上，严格涉外贸易调查和执法，利用重新谈判或启动的对外贸易谈判为美国产品争取更多市场份额。不仅限于使用WTO所允许的进口国保护本土工业、限制进口产品使用的“双反”贸易救济措施，同时还将使用美国国内法律规定的贸易措施。

　　其一，运用201条款。根据《1974年贸易法》第201条款，针对他国商品大量输入美国，对美国产业造成严重冲击的情况，将采取相应救济措施。

　　其二，运用301条款。针对他国违反国际贸易协定，采取“不公平、不合理、歧视性”的政策、损害美国商业利益情况，将根据《1974年贸易法》第301条款，向他国施压并要求采取“市场友好型”的政策。

　　其次是针对中国签发多条行政令为今后采取措施留后手。

　　特朗普此前多条行政令和备忘录虽未点名，但针对中国的意图十分明显。

　　4月29日，特朗普在哈里斯堡出席100日执政集会活动期间，签署《应对贸易协定的违反与滥用行政令》，要求美国商务部和USTR全面审查美国当前每一项国际贸易和投资协定，看是否他国违反和滥用，是否符合美国利益。若存在违反和滥用情况，美国商务部、USTR和其他机构可采取“适当的、合法的”行动加以应对。中国尚未与美国签订贸易协定，本应不在审查范围内，但因与美国有巨额贸易顺差，仍被列为重点关注对象。

　　4月20日和4月28日，特朗普分别签署备忘录《钢铁进口威胁国家安全》《铝进口威胁国家安全》，拟利用《1962年贸易扩展法》第232条款展开一项特别调查，以国家安全为由对外国钢铁、铝生产企业实施经济贸易制裁措施。特朗普声称“与中国无关，而事关全球”，然而美国国会钢铁产业议员团一直活跃，施压政府称，中国钢铁严重过剩，扭曲全球价格，损害美国经济利益。美国商务部长罗斯直接指出，此次进行调查的原因与中国有关，中国钢铁产能过剩打压了全球钢铁价格，导致近期美国钢铁进口上升。

　　7月19日，首轮中美全面经济对话之际，特朗普也曾重申计划限制钢铁进口，对中方施压意图明显。该措施由于特朗普政府内部决策混乱，推迟公布调查结果，但仍有可能做出对中国不利的调查结果，据此对华采取贸易措施。

　　此外，特朗普将钢铁、铝、汽车、造船、半导体行业列为贸易六大“关键行业”，认为这些行业也符合第232条款，或也可能以国家安全为由对这些行业提供贸易保护。

　　三是另辟蹊径，为继续监测人民币汇率寻口实。

　　美国财政部每年公布两份《美国主要贸易伙伴汇率政策报告》。奥巴马时期财政部长雅各布·卢就曾宣称，这是美国法律赋予财政部的单边反制工具，可以有效施压他国汇率和经济政策，维护美国利益。

　　4月15日，美国财政部发布特朗普任内首份《美国主要贸易伙伴汇率政策报告》，虽然未将中国列入“汇率操纵国”，但新增了额外评估措施，将中国继续列为观察对象。报告认为，过去十多年中，中国持续进行“持续、大规模、单反向”的回流干扰，造成了全球贸易体系扭曲。当前中国对美国仍存在巨额贸易逆差，短期无法消除，故美国认为中国汇率政策对其仍有威胁。

　　10月17日，美国财政部再次发布报告，虽然仍未将中国列入“汇率操纵国”，但坚称美国对中国贸易逆差持续且巨大，担心双方在减少贸易逆差方面缺乏进展，仍将中国留在监测名单上。

　　值得注意的是，美国财政部改变经常项目计算规则，将贸易逆差由货物和服务贸易共同计算改变为仅计算货物贸易，将往前追溯12个月变为选出贸易逆差最大的8个月加总计算。该计算方式将扩大美国对华贸易逆差。

　　同时，特朗普政府另辟蹊径，拟加强反补贴立法，授权美国国家贸易委员会制定新变通策略，不再将某一国或地区列为“汇率操纵国（地区）”，而是由美国商务部把任何国家或地区操纵汇率的行为定义为不公平补贴，将汇率跟贸易补贴等同起来，进而采取贸易救济措施。《华尔街日报》指出，此次汇率报告的做法，意在继续将人民币汇率问题作为敲打中国的工具。

　　四是待价而沽，增加美国政府操作空间。

　　特朗普政府将削减美国贸易逆差作为其贸易政策中的优先事项。美国商务部长罗斯针对“百日计划”曾明确表明，若是在百日内不能看到一些实质性成果，将重新评估“百日计划”是否值得推进。在首次中美全面经济对话中，美国要求向中国出口更多“美国制造”商品，再平衡与中国的贸易。

　　3月31日，白宫曾颁布《要求提交巨额贸易赤字综合报告》行政令，要求美国商务部牵头评估贸易伙伴是否存在欺骗或不合适的贸易行为、系统性的产能过剩、非对称性贸易壁垒，其他货币与美元是否存在汇率偏差，双边贸易协定是否到达预期效果，美国是否缺乏政策执行力，上届政府的贸易决策是否有效果，世贸组织规则是否对美国政策形成约束等，并将报告机构作为美国未来贸易决策依据。根据美国政府的统计，美国对华贸易赤字占其总贸易赤字近一半，因此该评估也将主要针对中国，报告结果可能成为美国施压中国让步的工具。

　　特朗普在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上的演讲更是直接喊出了美国国会、战略界、商界对华的经贸关切，“我们不再忍受对知识产权盗窃，将对抗强迫技术转让，打击国有企业对工业的大规模补贴。”

　　应当指出，美国特朗普政府上台后，已经修改或放弃了很多对华经贸极端说辞，中美出现全面贸易战的概率正在下降。特别是两国领导人海湖庄园会晤后，中美两国建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四个高级别对话机制；特朗普访华后，中美高层共商经贸问题，中美企业家合作共签订2500亿美元大单，这均为中美关系稳定发展的总体方向和长远走势奠定基础。

　　但仍要引起注意的是，对华经贸强硬一直是美国国会共和党与民主党为数不多的共识，认为随着中国向价值链顶端攀登，中美经济关系是竞争性的。行政部门对华强硬的经贸政策也因此最易获得国会广泛支持。

　　种种迹象表明，针对中国的各项贸易保护主义工具并未被“雪藏”，这在特朗普早期的行政令、备忘录以及贸易议程中已有端倪。在全球贸易投资低迷，保护主义抬头背景下，若美国重拾贸易保护武器对华施压，或引发他国效仿，潜在风险值得警惕。LW